政府改革作為十八大后改革的突破口，我認為既有現(xiàn)實需求，又有全局作用。
一、為什么要把政府改革作為突破口？
回顧改革歷程，并著眼于未來5-10年的改革需求，我認為政府改革是改革突破口的重要選擇。
1.從這些年改革的實踐看，政府改革是關(guān)鍵、是重點。
（1）改變計劃經(jīng)濟體制、建立市場經(jīng)濟體制的核心問題是解決政府與市場關(guān)系，改變政府對經(jīng)濟的管理方式。
（2）改革攻堅的“門檻”是政府改革。2003年，圍繞解決經(jīng)濟社會突出矛盾，開始提出政府轉(zhuǎn)型與改革。2004年明確提出推進政府轉(zhuǎn)型與改革。2006年國家“十一五”規(guī)劃，明確把政府改革作為改革攻堅的關(guān)鍵和重點，下決心要啃這塊“硬骨頭”。當然，由于多方面的原因，這塊“硬骨頭”并沒有啃下來。
國際金融危機爆發(fā)后，有人在看到自由市場經(jīng)濟出現(xiàn)某些嚴重問題的同時，對我國市場化改革有一些質(zhì)疑。正是在這個背景下提出“中國模式”，并認為“中國模式”的突出特點是“政府主導﹢國有經(jīng)濟”。也正是在這個背景下，提出對政府和市場如何發(fā)揮作用需要重新定位。2011年，全國“兩會”討論《政府工作報告》時，我就提出《政府工作報告》中“市場作用多一些還是政府作用多一些，必須相機抉擇”的提法值得商榷，建議作出修改。后來了解到，一些代表、委員也有這個建議。很可惜，這個建議沒有被采納。
回顧這些年的改革實踐，解決經(jīng)濟生活領(lǐng)域面臨的矛盾和問題，大都圍繞政府與市場關(guān)系展開。在這方面，我們有成功的、也有不成功的經(jīng)驗。
2.從現(xiàn)實來看，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的核心是政府轉(zhuǎn)型。
（1）怎么看“增長主義政府傾向”？我在2011年一個研討會上提出“增長主義政府傾向”的問題。這個問題，這些年在地方層面十分明顯?？傮w來看，增長主義政府傾向逐漸強化?，F(xiàn)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的很多問題，正是與增長主義政府傾向直接相聯(lián)系，比如北京霧霾。并且，前幾年應對國際金融危機的某些政府干預手段，有了常態(tài)化的傾向。形成增長主義政府傾向有很多因素，包括財稅體制、政績考核、干部考核等。從實踐看，這個傾向不改，從投資驅(qū)動型轉(zhuǎn)向消費驅(qū)動型、創(chuàng)新驅(qū)動型將十分困難。客觀講，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變未來能否取得突破，取決于政府轉(zhuǎn)型與改革。
（2）怎么推進社會管理創(chuàng)新？說到底，政府管理社會的方式不改變，就難以有社會管理創(chuàng)新。這些年，有一些社區(qū)做的還是很好的。社會管理創(chuàng)新的核心問題是改變政府管理社會的方式，如果這個方式?jīng)]有大的改變，社會管理創(chuàng)新就不可能有所作為、有所突破。如果政府權(quán)力約束問題不解決，走向法治社會也很困難。
3.從下一步改革的需求來看，政府改革影響牽動改革全局。
（1）政府職能轉(zhuǎn)變問題突出。在“增長主義政府傾向”的背景下，盡管審批事項削減1/3，但實質(zhì)性的審批問題仍然難以改變，審批背后隱藏的各種矛盾與問題越來越深刻、越來越復雜，利用審批牟取私利的問題仍有一定的普遍性。這實際上是強化了政府主導型的經(jīng)濟增長方式。2008年國際金融危機以后，我們在看到市場不是萬能的同時，掩蓋了增長主義政府傾向。正是在這個背景下，有人提出政府主導型經(jīng)濟增長方式是具有特色的“中國發(fā)展模式”。
（2）權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理的問題逐步突出。提了這么多年的政府職能轉(zhuǎn)變，為什么難以突破？核心的問題是權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置不合理。例如，有的國家綜合部委擔負的職能特別多：有宏觀層面的，也有微觀層面的；有中長期的，也有短期的；有決策層面的，也有執(zhí)行、監(jiān)督層面的。這種職能以及權(quán)力配置，讓它著力管宏觀、著力推改革是很困難的。就是說，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)配置難以實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。
（3）中央與地方的矛盾問題突出。這些年主要以地方債的形式表現(xiàn)出來，中央和地方的經(jīng)濟矛盾隱含了許多風險性因素。綜合多方面的情況看，以經(jīng)濟總量導向的中央地方關(guān)系難以為繼，非改不可，非盡快改不可。
（4）政府自身利益問題突出。這種自身利益包括部門利益、行業(yè)利益和地方利益。就是說，政府自身利益傾向具有一定的普遍性，并且在一些方面還有強化的趨勢。政府自身利益傾向，使得協(xié)調(diào)利益關(guān)系越來越困難，因為政府自身利益傾向的背后隱藏了某些官員的利益問題。政府自身不改革，相關(guān)的改革很難推進。應當說，全社會對政府改革有著極大的期盼。 
二、如何推動政府改革？
政府改革重在調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，為職能轉(zhuǎn)變提供組織保障。我把行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整概括為六個字：“放權(quán)、分權(quán)、限權(quán)”。
1.放權(quán)。這一次國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，放權(quán)問題上的原則規(guī)定是好的。我理解，總的精神是以放權(quán)為重點破題政府職能轉(zhuǎn)變。
（1）向市場放權(quán)。需要從4個方面提出向市場放權(quán)：第一，進一步減少經(jīng)濟領(lǐng)域的審批權(quán)；第二，推動壟斷行業(yè)的經(jīng)營權(quán)向社會資本放開；第三，減少資源要素價格的行政控制權(quán)；第四，減少通過產(chǎn)業(yè)政策干預企業(yè)的行政權(quán)力。
（2）向社會放權(quán)。打破實行多年的“掛靠”制度。這是一個重要突破。并且，各類官辦型社會組織逐步去行政化。同時，社區(qū)作為基層社會生活中的重要平臺，估計未來幾年會有一個重要的突破。
（3）向地方放權(quán)。除了將一些項目投資審批權(quán)下放給地方，調(diào)動地方積極性，還特別強調(diào)中央的宏觀管理職能。未來的改革方向是，盡可能將中觀的管理放到省一級，中央政府著力做好中長期的戰(zhàn)略職能以及宏觀經(jīng)濟管理。
2.分權(quán)。分權(quán)的問題在十七屆二中全會第一次提出來，即“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”。從這兩年大部門制改革的情況來看，在“分權(quán)”這個重大問題上尚未破題。建議深入研究這個問題，提出大部門制改革的總體方案。
十七屆二中全會和十八大強調(diào)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分設”及其制度化，問題在于實踐中難以破題?！叭龣?quán)分設”，這是一篇大文章，需要在條件成熟時把它解決得好一些。比如，這一次機構(gòu)調(diào)整把人口的戰(zhàn)略決策職能收到國家發(fā)改委，人口機構(gòu)仍然是以執(zhí)行為主。未來政府機構(gòu)改革需要破題大部門制改革，以強化決策主體，把一些監(jiān)督、執(zhí)行的職能分離出來，并且相對獨立。
在分權(quán)問題上，應明確決策主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體，這篇文章的題目提出來了，文章還沒有做出來，實踐中還沒有突破。應該說，下一步大有文章可做。怎么能夠在體制上實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分設，從而找到調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的新路子，需要頂層設計。
3.限權(quán)。限權(quán)有三件事非常重要：
（1）政府的公開性。一個公開透明的政府，從政務公開、預算公開到司法公開、官員財產(chǎn)公開等問題都需要研究，何時做、做哪件事、怎么做等都需要有行動路線和時間表。
（2）監(jiān)督體系。2005年在我院與越方合作舉辦的中越經(jīng)濟改革比較論壇上，越南政府官員向幾位中方學者了解中國經(jīng)濟改革的經(jīng)驗，談到審計機構(gòu)到底放到政府好，還是放到人大好，我們建議最好放到人大。第二年去越南開會，越南已經(jīng)把審計署放到國會。下一步的改革，如何建立嚴格的監(jiān)管體系，仍是一篇大文章。
（3）社會的監(jiān)督。從現(xiàn)實情況看，對政府行使權(quán)力的監(jiān)督，既需要獨立的監(jiān)督體系，也需要廣泛的社會監(jiān)督。目前的情況是，題目提出來了，缺少具體的舉措。
三、把政府改革作為突破口能否帶動全面改革？
我今年在全國政協(xié)全體會議上發(fā)言的主題，就是“以政府改革帶動全面改革的突破”。從現(xiàn)實看，政府改革能夠牽動改革全局。
1.能帶動市場化改革。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建立健全切實反映資源稀缺程度和環(huán)境要素成本的、市場化的資源型產(chǎn)品價格形成機制，很大程度上取決于改變政府主導型的經(jīng)濟增長方式。
2.能帶動國企改革。如果以政府的改革為重點，解決公共服務和公共產(chǎn)品的問題，國企改革需要有方向性的轉(zhuǎn)變。這個方向性的轉(zhuǎn)變就是要以公益性為重點推進國企的轉(zhuǎn)型與改革。
3.能帶動財稅體制改革。政府改革與財稅體制緊密相聯(lián)，是一個問題的兩個方面。要解決政府的問題，財稅體制改革是關(guān)鍵。說到底，收入分配改革，核心是財稅問題；理順中央地方關(guān)系，核心也是財稅問題。
4.能帶動社會改革。社會管理創(chuàng)新實質(zhì)是政府管理社會方式的創(chuàng)新。面對社會利益主體與利益訴求多元化的趨勢，尤其是進入微博時代，以“行政管控”為主的社會管理方式不僅難以實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧，還容易導致更多的社會矛盾。這就需要政府主動向社會放權(quán)，以更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用。
5.能務實推進某些方面的政治體制改革。深化政府機構(gòu)改革，要按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的目標要求，把重點放在調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)上，這本身就是政治體制改革的一部分，同時也有可能帶動政治體制的相關(guān)改革。
四、把政府改革作為突破口是否具備條件？
從多方面看，應當說某些條件是有的。當然，還需要形成新的重要條件。
1.上下已有共識。一是現(xiàn)實問題突出；二是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需求增加。十八大報告明確提出處理好政府與市場的關(guān)系是核心。這一次國務院機構(gòu)改革方案已經(jīng)提出解決政府與市場關(guān)系的初步行動方案。
2.有改革的基礎(chǔ)。國家“十一五”規(guī)劃就提出，政府改革是關(guān)鍵、重點。以這一次國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠瘘c，可以繼續(xù)往前推。
3.領(lǐng)導的決心判斷。這是一個重大的問題。十八大后，高層一再強調(diào)改革的決心和魄力，強調(diào)改革的行動?，F(xiàn)在確實到了下決心、有行動的關(guān)鍵時刻了。
4.強化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)極為重要。“改革與危機賽跑”不是危言聳聽。面對改革形勢的深刻復雜變化，改革更需要加強頂層設計、統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)。我在今年全國政協(xié)十二屆一次會議第二次全體會議的大會發(fā)言中提出，成立這樣一個協(xié)調(diào)機構(gòu)的現(xiàn)實性、重要性、迫切性不亞于上個世紀80年代。