城鄉(xiāng)要素配置合理化既是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)要求，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的重要表現(xiàn)，對(duì)提高全要素生產(chǎn)率、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義。近日，習(xí)近平總書(shū)記在聽(tīng)取陜西省委和省政府工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，完善城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的政策體系，促進(jìn)城市資源要素有序向鄉(xiāng)村流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾中最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，制約城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的關(guān)鍵障礙之一，是城鄉(xiāng)要素交換不平等和流動(dòng)不均衡，這種不平等、不均衡集中表現(xiàn)為要素權(quán)利的不對(duì)等、收益分配的不公平，以及長(zhǎng)期以來(lái)生產(chǎn)要素由鄉(xiāng)到城的大量流出。這種局面的形成既是市場(chǎng)機(jī)制作用的結(jié)果，也有歷史性、體制性原因，當(dāng)前主要原因在體制機(jī)制層面，突破口也在體制機(jī)制的改革完善上。因此，要加快構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求

　　從歷史的角度看，城鄉(xiāng)差別隨著社會(huì)分工、階級(jí)分化和城市的形成而產(chǎn)生，城鄉(xiāng)之間要素價(jià)格、邊際報(bào)酬等差異，構(gòu)成了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的客觀基礎(chǔ)。由于城市空間利用效率一般高于鄉(xiāng)村、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率往往高于農(nóng)業(yè)，要素從鄉(xiāng)村流向城市，通常會(huì)帶來(lái)城鄉(xiāng)要素配置效率提升和城市化發(fā)展，但過(guò)度的要素流失也會(huì)造成鄉(xiāng)村衰敗和農(nóng)業(yè)萎縮，這成為不少?lài)?guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的共同問(wèn)題。在城市化進(jìn)程中，多數(shù)國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)以城市為中心的階段，鄉(xiāng)村處于從屬或邊緣狀態(tài)，要素源源不斷從鄉(xiāng)村流向城市工業(yè)部門(mén);但城市化進(jìn)程完成后，一些國(guó)家開(kāi)始重新反思城鄉(xiāng)關(guān)系，更加重視城鄉(xiāng)地位平等和功能互補(bǔ)，并通過(guò)各種方式來(lái)引導(dǎo)資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化順序發(fā)展的“串聯(lián)式”現(xiàn)代化。

　　實(shí)踐表明，農(nóng)村要素向城市的流動(dòng)轉(zhuǎn)移是支撐工業(yè)化城鎮(zhèn)化起步和發(fā)展的重要條件，要素向城市規(guī)?；瘑蜗蛄鲃?dòng)是一定歷史階段的客觀現(xiàn)象，但只有城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)、平等交換和優(yōu)化配置，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)良性發(fā)展。進(jìn)一步，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)既要發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，但又不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制，普遍的共識(shí)是政府必須而且可以發(fā)揮重要作用，這是由農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的脆弱性所決定的。對(duì)我國(guó)而言，由于工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未結(jié)束，農(nóng)村要素向城市流動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)能依然強(qiáng)勁，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)，更加需要發(fā)揮制度創(chuàng)新、政策供給和政府投入的關(guān)鍵作用，這是我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展所面臨的特殊時(shí)空背景。

　　當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)要素配置不合理，不僅表現(xiàn)為要素流向的不均衡，更突出地表現(xiàn)在城鄉(xiāng)要素交換的不平等，主要包括要素財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不對(duì)等、城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)的二元性和要素收益分配的不公平。這種不平等的要素交換關(guān)系是歷史造成的，有歷史的合理性，在此不用贅言。近年來(lái)，伴隨一系列重大改革的深入推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)要素交換不平等的局面已經(jīng)明顯改觀，更多資源要素開(kāi)始向鄉(xiāng)村匯聚，但離真正解決這一問(wèn)題還有不小距離，依然面臨較大挑戰(zhàn)。從實(shí)踐看，僅僅依靠政策的支持，抑或單純依靠市場(chǎng)機(jī)制的自我完善來(lái)化解、發(fā)展的過(guò)程來(lái)消化這一問(wèn)題，顯然是不夠的。不論是從促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，還是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，都需要加快健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，強(qiáng)化有利于城鄉(xiāng)要素配置合理化的政策供給。

　　把握城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置的三個(gè)要求

　　要素在城鄉(xiāng)的流動(dòng)和配置是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程，在生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段表現(xiàn)出不同特征。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化階段演進(jìn)、新技術(shù)變革賦能和城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，推動(dòng)城鄉(xiāng)空間邊界、生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和價(jià)值功能不斷發(fā)生變化，已經(jīng)并正在深刻改變城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與空間配置路徑。強(qiáng)化有利于城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度創(chuàng)設(shè)，需要把握好以下幾點(diǎn)：

　　城鄉(xiāng)發(fā)展共同體建設(shè)。城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)是要素流動(dòng)和交換的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)共同構(gòu)成人類(lèi)活動(dòng)的主要空間，各自發(fā)揮著不可替代的重要功能。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和平等交換，取決于城鄉(xiāng)地位的平等化，以及城鄉(xiāng)各自功能的有效發(fā)揮，進(jìn)而形成互補(bǔ)互利、具有多樣性和靈活性的功能體系。從實(shí)踐看，僅僅依靠政府行政動(dòng)員，又或一些企業(yè)、個(gè)人出于情懷不求回報(bào)的捐贈(zèng)，來(lái)促進(jìn)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，往往不具有可持續(xù)性。唯有城鄉(xiāng)各自不可替代的功能能夠有效實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村價(jià)值能夠充分挖掘，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)能夠有效暢通，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和交換才能更加充分。

　　城與鄉(xiāng)的雙向開(kāi)放。要素雙向有序流動(dòng)必然建立在城鄉(xiāng)雙向開(kāi)放的基礎(chǔ)上。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過(guò)程，事實(shí)上也是一個(gè)城鄉(xiāng)雙向開(kāi)放的過(guò)程。然而，與對(duì)城市開(kāi)放的普遍關(guān)注相比，我們對(duì)農(nóng)村向城市的開(kāi)放關(guān)注相對(duì)更少，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村不存在對(duì)城市的開(kāi)放問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)破除城市要素入鄉(xiāng)過(guò)程中的障礙和堵點(diǎn)缺少必要的、系統(tǒng)的政策供給，包括但不限于下鄉(xiāng)群體用地保障、財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)等。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，需要擴(kuò)大城鄉(xiāng)雙向開(kāi)放，既消除要素由鄉(xiāng)入城的制度性和政策性障礙，同時(shí)，也要?jiǎng)?chuàng)設(shè)城市資源要素向鄉(xiāng)村有序流動(dòng)的積極條件。

　　效率與安全的統(tǒng)一。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)要素配置機(jī)制，為城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大韌性提供了底層支撐。深化要素市場(chǎng)化配置改革，復(fù)雜性、敏感性、艱巨性是客觀存在的，不可能一蹴而就，必然要兼顧效率與安全。正如習(xí)近平總書(shū)記在2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的，“對(duì)涉及土地、耕地等農(nóng)民基本權(quán)益特別是改變千百年來(lái)生產(chǎn)生活方式的事情，一定要慎之又慎”。“大國(guó)小農(nóng)”是我國(guó)的基本國(guó)情農(nóng)情，不同地區(qū)資源稟賦不同，不同要素的屬性和市場(chǎng)化程度也存在差異，特別是農(nóng)村土地要素，一定程度上還承載著就業(yè)和社會(huì)保障功能，這就決定了推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動(dòng)必須要有一定時(shí)序和節(jié)奏，需要在安全可控的條件下穩(wěn)慎推進(jìn)。

　　促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的著力點(diǎn)

　　市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置首先必須遵循這條規(guī)律，同時(shí)也要更好地發(fā)揮政府的作用，強(qiáng)化制度創(chuàng)新，優(yōu)化政策供給，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。

　　著力打破城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)二元性。要素市場(chǎng)體系的健全程度和運(yùn)行效率，直接影響要素的流動(dòng)性與配置效率。促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)和平等交換，必須具備比較順暢的通道，也就是說(shuō)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)是統(tǒng)一的;同時(shí)，市場(chǎng)是有效的，不存在制度性的壁壘或障礙，要素價(jià)格主要由市場(chǎng)來(lái)決定，可以真實(shí)靈活地反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度，進(jìn)而引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置，必須加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)，健全要素市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，打通城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的制度性通道。

　　深化要素市場(chǎng)化配置改革。要素市場(chǎng)化配置改革是促進(jìn)要素有序流動(dòng)、提高要素配置效率的重要途徑，其中，農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置又極為重要，應(yīng)根據(jù)不同要素屬性、市場(chǎng)化程度差異分類(lèi)推進(jìn)。對(duì)于勞動(dòng)、資本、技術(shù)等流動(dòng)性要素而言，重點(diǎn)在進(jìn)一步消除要素流動(dòng)的制度壁壘;對(duì)于土地等不可流動(dòng)要素而言，重點(diǎn)需要賦予對(duì)等的要素財(cái)產(chǎn)權(quán)利、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)體系。同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置改革，還牽涉到城市財(cái)稅制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制等，需要協(xié)同推進(jìn)配套性改革，為要素市場(chǎng)化配置改革創(chuàng)設(shè)有利條件。

　　健全促進(jìn)城市資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。就要素雙向流動(dòng)而言，當(dāng)前的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于促進(jìn)城市資源要素更大規(guī)模、更廣范圍、更為持續(xù)地向鄉(xiāng)村有序有效流動(dòng)。為此，在牢牢守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線的前提下，應(yīng)從農(nóng)村信用體系建設(shè)、法治鄉(xiāng)村建設(shè)、社會(huì)資本合法權(quán)益保護(hù)、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)系統(tǒng)化支持政策等著手，加強(qiáng)對(duì)城市資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)的引導(dǎo)和激勵(lì)。

　　強(qiáng)化縣城暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的載體作用?？h城是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的交匯點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體，強(qiáng)化縣城功能，有利于更好地促進(jìn)城市資源要素有序向鄉(xiāng)村流動(dòng)。為此，應(yīng)加大縣、鄉(xiāng)、村公共服務(wù)資源投入和統(tǒng)籌配置力度，提高縣城綜合承載能力，賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，在縣域率先破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘，促進(jìn)發(fā)展要素、各類(lèi)服務(wù)更多下鄉(xiāng)，提高要素配置效率。

　　(作者系國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員)