內(nèi)容簡介

　　中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究部(中心)不但積極參與了醫(yī)改方案公布前期的政策研究和討論，并提出了非常具體而系統(tǒng)的政策建議。在醫(yī)改政策的執(zhí)行階段，又對醫(yī)改進(jìn)程開展了持續(xù)的跟蹤、觀察以及效果評估。這些工作都體現(xiàn)在這厚厚兩本書里。在上述過程中，我們被媒體或“政府主導(dǎo)派”冠之于“市場派”。其實(shí)我們所謂的“市場派”的主要觀點(diǎn)不過如此簡單：第一、逐步建立健全一體化統(tǒng)籌管理的社會醫(yī)療保險體制，并由其“集體”或“打包”購買醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù);第二，管辦分開，即醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與提供醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)構(gòu)(不論是公立的還是民營的)不應(yīng)有資產(chǎn)方面的權(quán)屬關(guān)系，兩者之間應(yīng)該是行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系;第三，“政事分開”，即將公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與政府部門分開，讓公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立的事業(yè)單位法人。政府相關(guān)部門或可派人加入該事業(yè)法人的理事會或董事會，參與決策。我們感到欣慰的是，以上第一點(diǎn)已經(jīng)在逐步成為現(xiàn)實(shí)，盡管各類醫(yī)保(經(jīng)辦)機(jī)構(gòu)在向以公立醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的醫(yī)藥服務(wù)提供主體購買服務(wù)時，其討價還價的能力尚且不足。而后兩點(diǎn)，卻正好是十八屆三中全會所強(qiáng)調(diào)的在文教衛(wèi)生等事業(yè)單位去行政化改革的主要內(nèi)容。

　　作 者：余暉

　　ISBN：978-7-5047-5244-4

　　出版社：中國財富出版社

　　出版日期：2014年09月15日

　　序 言

　　自2005年有關(guān)上一輪醫(yī)改失敗與否的大討論開始，本輪醫(yī)改即拉開開了大幕。時間如白駒過隙，一晃就是九年!即便從2009年春天正式公布《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》以來，也整整五年過去了。一般而言，五年是一個政策周期，此時認(rèn)真回顧一下其成敗得失應(yīng)該是合理的。

　　這場吸引了國內(nèi)外廣泛且高度重視的醫(yī)改，其實(shí)是有一個好的開頭的。記得本人于2009年7月24日在“世界銀行醫(yī)改效果評估培訓(xùn)班”的閉幕式上代表學(xué)者類學(xué)員發(fā)言時曾經(jīng)說過：

　　“之所以說這次活動重要，是因為一項涉及廣大群體的公共政策過程，理應(yīng)包括‘問題的提出、備選方案的設(shè)計、利益群體的廣泛參與、政策的最終決定、政府預(yù)算的投入、政策的執(zhí)行、政策效果的評估、政策的修正和調(diào)整’這些環(huán)節(jié)。這次醫(yī)改到目前為止歷經(jīng)三年，可以說在前5個環(huán)節(jié)都前所未有的取得了重大的突破，為其他領(lǐng)域的改革和公共政策的制定提供了豐富的經(jīng)驗。但醫(yī)改必然是一個長期的過程，現(xiàn)在開始進(jìn)入政策的執(zhí)行和試點(diǎn)階段，盡管有些配套方案尚未出臺。而在醫(yī)改政策的執(zhí)行過程中，政策效果的評估同樣重要，因為缺乏科學(xué)、客觀、中立的評估，我們無法判斷政策是否產(chǎn)生了其預(yù)期的效果，以及影響預(yù)期效果的諸多可能的因素，也就無法決定政策是否繼續(xù)執(zhí)行或調(diào)整，甚至終止。這次世行和國務(wù)院醫(yī)改辦舉辦由各級政府官員和專家參與的效果評估培訓(xùn)，充分表明醫(yī)改決策層高度意識到了效果評估的重要性?？梢哉f這在國內(nèi)也是前所未有的。作為一個高度關(guān)注公共政策過程的學(xué)者，我深知我國極大多數(shù)的公共政策不僅缺乏執(zhí)行前的高度透明和公眾參與，也更缺乏執(zhí)行中的持續(xù)效果評估。這與政府的執(zhí)政理念有關(guān)，也與評估者缺乏科學(xué)的評估知識有關(guān)，尤其是在政策執(zhí)行者自我評估的情況下，效果評估的客觀性和中立性更為不足。通過這次活動，我相信醫(yī)改決策層會將開了一個好頭的醫(yī)改公共政策過程堅定的進(jìn)行下去，也一定會投入必要資源采取內(nèi)部評估和外包評估的方式，對近三年甚至更長期的醫(yī)改執(zhí)行效果進(jìn)行評估。”

　　后來的事實(shí)的確如此，各種政府自身的和非政府組織開展的醫(yī)改效果評估可謂此起彼伏，結(jié)論也不一致，成功、失敗或持中的都有。當(dāng)然，評估歸評估，尤其是與醫(yī)改密切相關(guān)的政府部門自身或其委托第三方進(jìn)行的評估，通常皆為該部門自己所用，自我表揚(yáng)的多，幾乎不公布于眾。其實(shí)，在執(zhí)行醫(yī)改政策的過程中，很多老問題(如醫(yī)護(hù)人員收入水平低、多點(diǎn)執(zhí)業(yè)滯緩、大處方)尚未解決，而新的問題(如基本藥物招標(biāo)及零差率銷售、醫(yī)?；鸫罅拷Y(jié)余和透支并存等、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)門診量明顯下降)又曾出不窮。醫(yī)改到這個地步，普羅大眾連起初看熱鬧的機(jī)會(除了醫(yī)患沖突嚴(yán)重到醫(yī)生被屢屢傷害時)都不復(fù)存在了。由于中國醫(yī)改政策不象別的國家必須由國會或議會通過甚至立法，因此某些政策執(zhí)行的效果比較好或貌似比較好，其相關(guān)執(zhí)行部門的負(fù)責(zé)人可能得到提升，相反，則很少有人因此而被“彈劾”甚至被降職。改到目前這個地步，醫(yī)改就基本上停留在各相關(guān)政府部門(尤其是那些相關(guān)行業(yè)的主管或監(jiān)管部門)為自己的權(quán)利近乎肉搏的討價還價了。這是中國公共政策過程的基本特征所在，百姓只能等待一個明智的且敢于拍板的領(lǐng)導(dǎo)來快刀斬亂麻，大家急也沒用。

　　盡管如此，在到目前為止的醫(yī)改過程中，“智庫”這一概念得到了很有效的普及，不少智庫也的確深入到整個醫(yī)改的政策過程中。如我所兼職并主持的中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(簡稱中國體改會)公共政策研究部(中心)作為一個獨(dú)立的智庫，不但積極參與了醫(yī)改方案公布前期的政策研究和討論，甚至針對《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(征求意見稿)》進(jìn)行了非常細(xì)致的有針對性的評論，并提出了具體而系統(tǒng)的政策建議。而且，在醫(yī)改意見及其實(shí)施方案正式公布之后，我們還對各省(市、自治區(qū))陸續(xù)出臺的執(zhí)行方案進(jìn)行了收集、分析和評論。具體內(nèi)容如本書上冊所載。

　　在上述過程中，我們被媒體或“政府主導(dǎo)派”冠之于“市場派”。其實(shí)我們所謂的“市場派”的主要觀點(diǎn)不過如此簡單：第一、建立健全公共財政、企事業(yè)法人組織和私人共同籌資且逐步一體化統(tǒng)籌和管理的社會醫(yī)療保險體制，并由其“集體”或“打包”購買醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù);第二，管辦分開，即醫(yī)藥衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與提供醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)構(gòu)(不論是公立的還是民營的)不應(yīng)有資產(chǎn)方面的權(quán)屬關(guān)系，兩者之間應(yīng)該是行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系;第三，“政事分開”，即將公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與政府部門分開，讓公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立的事業(yè)單位法人。政府相關(guān)部門或可派人加入該事業(yè)法人的理事會或董事會，參與決策。以上第一點(diǎn)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，盡管各類醫(yī)保(經(jīng)辦)機(jī)構(gòu)在向以公立醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的醫(yī)藥服務(wù)提供主體購買服務(wù)時，其討價還價的能力尚且不足。而后兩點(diǎn)，卻正好是十八屆三中全會所強(qiáng)調(diào)的在文教衛(wèi)生等事業(yè)單位去行政化改革的主要內(nèi)容。

　　當(dāng)然，在醫(yī)改政策的執(zhí)行階段，作為一個獨(dú)立的智庫必然會兼顧改革進(jìn)程的跟蹤、觀察以及改革效果的評估。我們團(tuán)隊的這一部分工作即構(gòu)成了本書下冊的主要內(nèi)容。除了對少數(shù)在本輪醫(yī)改前即具有自我創(chuàng)新性改革行為的典型縣(如沭陽、神木、子長、蕪湖、昌圖)開展較規(guī)范的效果評估(即亞行項目“政府衛(wèi)生投入模式及醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制”)和深度調(diào)研(如高州、湛江)外，我們還對首批十七個城市公立醫(yī)院改革試點(diǎn)開展了廣泛而深入的調(diào)研，形成了較為翔實(shí)的研究報告。這些試點(diǎn)城市我們一共實(shí)地深入考察了十二個，有的城市我們甚至去調(diào)研了多次，如北京、鎮(zhèn)江、深圳、上海、洛陽等。值得欣喜的是通過這些廣泛而深入的調(diào)研和評估，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)案例是能夠支持醫(yī)改前期我們的研究成果及其結(jié)論的。這也是我們愿意坦然的將我們的研究成果公開出版，貢獻(xiàn)給眾多仍然關(guān)注中國醫(yī)改的讀者們的原因。

　　在此，我不得不將我的誠摯謝意奉獻(xiàn)給如下同仁、朋友以及長期支持我們的相關(guān)機(jī)構(gòu)：

　　宋曉梧先生，在他擔(dān)任中國體改會會長時，以其深厚的收入和社會分配領(lǐng)域的學(xué)養(yǎng)及上一輪醫(yī)改辦公室主任的資歷，全力指導(dǎo)和支持了我們的醫(yī)改研究活動。

　　顧昕教授，他是北京大學(xué)政府管理學(xué)院的教授，兼任中國體改會公共政策研究中心首席社會政策專家。國務(wù)院醫(yī)改辦征求機(jī)構(gòu)意見時第七套方案(北師大方案)的執(zhí)筆人。可以說這本書中的任何一章都有他的辛勤付出，幾乎一半的文字都出自他的筆端。他的勤奮、博學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度，使我相信他已經(jīng)成為國內(nèi)社會政策領(lǐng)域的一位領(lǐng)先者。

　　在中心的長期合作伙伴中，還有中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所的朱恒鵬研究員，他也參與和承擔(dān)了中心不少有關(guān)公立醫(yī)院和基本藥物等方面的課題，是亞行項目的主要執(zhí)筆人。此外，董朝暉研究員、張煒教授、杜創(chuàng)副研究員、汪德華副研究員、韓惠玲副研究員、張瓊講師、熊茂友高級研究員等也積極參與了中心的醫(yī)改調(diào)研工作。

　　牛正乾先生，是他在任九州通醫(yī)藥集團(tuán)股份有限公司副總之時，代表九洲通給了第一筆捐助，成立了中心新醫(yī)改課題組，這筆捐助使我們游刃有余的開展了醫(yī)改前期的研究活動。不僅如此，他還積極幫助中心策劃和組織了多次有關(guān)藥物政策尤其是基本藥物政策的研討會。

　　關(guān)志強(qiáng)先生，曾經(jīng)作為政府官員參與了上一輪醫(yī)療改革。在這輪醫(yī)改中，是他在擔(dān)任輝瑞制藥政府事務(wù)部總監(jiān)時，給了中心第一筆資助，讓我們完成了“醫(yī)改八方案比較”的寫作，之后他又代表輝瑞陸續(xù)資助了若干醫(yī)改課題的研究。

　　在我曾經(jīng)兼任長策智庫總裁時，長策智庫法人代表雒亞龍先生和前長策智庫分管行政的副總裁劉立娜女士，承擔(dān)了諸多策劃、組織和協(xié)調(diào)的工作，使我主持的包括醫(yī)改在內(nèi)的各項調(diào)研任務(wù)都能順利開展。此外曾經(jīng)在長策智庫任職和兼職的那些年輕、可愛、好學(xué)的助理研究員們，如韓鈺、朱鳳梅、王龑?、楊麗霞、何靜、李丹等也為讀者面前的這些研究成果付出了艱辛的努力。

　　還有難以勝數(shù)的中央和地方政府涉及醫(yī)改的各級官員朋友、國內(nèi)外非政府機(jī)構(gòu)的朋友們，以及各路媒體的優(yōu)秀記者和編輯們，我也在此一并表示深深的謝意!正因為有你們的一路扶持和鼓勵，我們這個民間的研究機(jī)構(gòu)才敢于自稱為一個獨(dú)立的智庫!

　　最后一點(diǎn)聲明，本書文責(zé)一概由本人承擔(dān)。