【編者按】：改革是中國(guó)2013年的關(guān)鍵詞，中共的十八屆三中全會(huì)給出了“全面改革”方案并將付諸于行動(dòng)，那么這一方案在現(xiàn)實(shí)層面該如何去實(shí)施？中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)陶然對(duì)此有深入的思考和觀察，在為FT中文網(wǎng)2013年度報(bào)告所撰寫(xiě)文章中，陶然教授指出：“改革特別要講究次序，也就是需要通過(guò)找到好的改革突破口，讓上一個(gè)改革有利于后面一系列改革的進(jìn)行。如果改革的突破口選錯(cuò)，反而可能導(dǎo)致更糟糕的結(jié)果。具體而言，政府在金融和財(cái)政體制改革方面需要特別謹(jǐn)慎?！?/span>

　　所有人都同意中國(guó)需要改革。這個(gè)國(guó)家正面臨著增長(zhǎng)失速、環(huán)境惡化、腐敗日益嚴(yán)重、及社會(huì)日益缺乏穩(wěn)定等諸多問(wèn)題。低效率投資正不斷困擾著中國(guó)日益高負(fù)債驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)層終于向世界展示了他們應(yīng)對(duì)這些巨大挑戰(zhàn)的嚴(yán)肅態(tài)度。在備受矚目的三中全會(huì)上，審議通過(guò)了“關(guān)于深化改革的決定”，這是一項(xiàng)宏大而雄心勃勃的行動(dòng)計(jì)劃。至關(guān)重要的一點(diǎn)，是它確保了繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)改革的方向，并要求在資源配置中賦予市場(chǎng)一個(gè)“決定性”的作用。

　　在經(jīng)歷了一年多不確定性之后，我們終于可以看到，政府準(zhǔn)備推動(dòng)全方位的經(jīng)濟(jì)改革。習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理都強(qiáng)調(diào)為實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須要實(shí)現(xiàn)必要的結(jié)構(gòu)性改革。但這種改革是否必須犧牲短期的增長(zhǎng)？

　　我認(rèn)為并不必然如此，而且也最好不要如此。

　　這是因?yàn)椋绻麤](méi)有強(qiáng)勁的增長(zhǎng)，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者們就沒(méi)有足夠的財(cái)政與金融資源來(lái)實(shí)現(xiàn)其宏偉的改革計(jì)劃，也無(wú)法繼續(xù)像2002-2008年間那樣通過(guò)成立多個(gè)資產(chǎn)管理公司來(lái)消除金融體系的巨大壞賬。目前，對(duì)改革者來(lái)說(shuō)，應(yīng)該提出的問(wèn)題實(shí)際上十分簡(jiǎn)單：如果過(guò)去不可持續(xù)的依賴(lài)投資和房地產(chǎn)泡沫的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及不可持續(xù)，那么未來(lái)可持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)從何而來(lái)？

　　顯然，中國(guó)已不需要、也無(wú)法繼續(xù)投資更多的基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)和新城區(qū)建設(shè)。實(shí)際上，任何有正常判斷力的人，只要到各個(gè)地方，尤其是內(nèi)部省份的大部分市縣走一走，看看目前各地大干快上進(jìn)行的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)與新城區(qū)建設(shè)，就不難判斷中國(guó)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設(shè)已嚴(yán)重過(guò)度，泡沫化的商品房建設(shè)也供給過(guò)度。如果中央政府還不采取堅(jiān)

　　決的改革措施來(lái)扭轉(zhuǎn)這個(gè)局面，結(jié)果必然是未來(lái)幾年內(nèi)就會(huì)出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫崩盤(pán)并產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，最壞的結(jié)果，是政府、銀行和很多相關(guān)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表全面損害，引起整體性經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)。

　　總體來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)在必須解決的問(wèn)題，是為未來(lái)中國(guó)5-10年甚至更長(zhǎng)時(shí)間穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、并維持社會(huì)、政治穩(wěn)定尋求新的改革突破口。而要想保證經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，同時(shí)又想抑制資產(chǎn)泡沫、控制通脹率，所要實(shí)施的改革難度非常大，而改革空間卻在日益縮小。

　　雖然目前中國(guó)社會(huì)已經(jīng)初步形成了“中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治體制存在多方面的矛盾，因此需要進(jìn)行系統(tǒng)性改革”的共識(shí)，但系統(tǒng)性改革并不應(yīng)該是一個(gè)面面俱到、全面同步推進(jìn)的改革。

　　改革特別要講究次序，也就是需要通過(guò)找到好的改革突破口，讓上一個(gè)改革有利于后面一系列改革的進(jìn)行。如果改革的突破口選錯(cuò)，反而可能導(dǎo)致更糟糕的結(jié)果。類(lèi)似的教訓(xùn)，在前蘇聯(lián)、東歐國(guó)家轉(zhuǎn)軌過(guò)程中俯首皆是，在中國(guó)1980年底后期，政府在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的情況下，過(guò)快推動(dòng)價(jià)格雙軌制并軌的改革，直接帶來(lái)了全面通貨膨脹，并最終延緩了中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程。

　　我認(rèn)為，在當(dāng)前情況下，中國(guó)政府在金融和財(cái)政體制改革方面不應(yīng)該無(wú)所作為，但仍需特別謹(jǐn)慎，防止采取過(guò)大動(dòng)作，引發(fā)財(cái)政與金融困難，目前最應(yīng)該果斷推動(dòng)的，恰恰應(yīng)該是那些難度較大的實(shí)體部門(mén)改革，包括逐步解除對(duì)壟斷性服務(wù)業(yè)和部分高端制造業(yè)的行業(yè)進(jìn)入管制，逐步放松對(duì)城市郊區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用的管制規(guī)定，在拉動(dòng)增長(zhǎng)的同時(shí)，甚至之后，逐步創(chuàng)造金融與財(cái)政體制改革的條件，最后才能夠真正實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)在資源配置中的“決定性”作用的目標(biāo)。

　　以正確的順序進(jìn)行合適的改革

　　自2011年以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速已顯著放緩，雖然政府不斷微調(diào)政策，應(yīng)該說(shuō)，目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然存在著經(jīng)濟(jì)硬著陸的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府在2008年后推動(dòng)的財(cái)政和金融刺激政策使得房地產(chǎn)泡沫從一、二線(xiàn)城市向幾乎所有城市蔓延。也使得地方政府債務(wù)從5萬(wàn)億達(dá)到超過(guò)20萬(wàn)億的規(guī)模。過(guò)度寬松的財(cái)政與信貸政策導(dǎo)致基礎(chǔ)性設(shè)施和眾多工業(yè)部門(mén)，尤其是國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)的能源、原材料、重化工部門(mén)出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩和投資低回報(bào)。當(dāng)出口、房地產(chǎn)、能源原材料等重化工、乃至政府過(guò)度投資的基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)等傳統(tǒng)的增長(zhǎng)引擎開(kāi)始失去動(dòng)力時(shí)，中國(guó)還有什么辦法能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呢？

　　十八屆三中全會(huì)通過(guò)的整體改革方案，盡管在細(xì)節(jié)上尚顯模糊，但卻指明了正確的方向。這個(gè)改革方案包含了很可能對(duì)支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)短期、中期乃至長(zhǎng)期增長(zhǎng)起到重大作用的兩大方面：一是解除對(duì)仍由中央國(guó)企進(jìn)行壟斷的高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的進(jìn)入管制，二是針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地建立統(tǒng)一的市場(chǎng)。

　　但是，要實(shí)施這些市場(chǎng)化改革，不僅需要很大的政治決心，更需要確保選擇正確的改革順序是成功與否的關(guān)鍵。但并非所有改革都可以同步推進(jìn)。事實(shí)上，過(guò)早推行其中一些改革，存在著危及更廣泛改革目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　過(guò)快推動(dòng)金融自由化會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)

　　許多學(xué)者，包括投資界人士，主張?jiān)谥袊?guó)金融體系推行快速市場(chǎng)化改革。事實(shí)上，金融改革已開(kāi)始快速推進(jìn)：貸款利率已解除管制，預(yù)計(jì)存款方面相關(guān)舉措也即將實(shí)施。例如，商業(yè)銀行很快將可以在銀行間市場(chǎng)簽發(fā)大額可轉(zhuǎn)讓定期存單（NCD）。資本賬戶(hù)自由化也已提上日程。上海新的自由貿(mào)易區(qū)將作為一個(gè)試點(diǎn)，以開(kāi)放對(duì)保護(hù)性產(chǎn)業(yè)的投資，并對(duì)資本賬戶(hù)自由化改革措施進(jìn)行試點(diǎn)。

　　然而，決策者必須十分謹(jǐn)慎：過(guò)快的金融自由化改革政策可能會(huì)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)過(guò)大的壓力，特別是當(dāng)金融改革的進(jìn)展沒(méi)有伴隨以實(shí)體經(jīng)濟(jì)改革同步推進(jìn)的時(shí)候，就可能更加危險(xiǎn)。由于政府在四年前出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府在工業(yè)園區(qū)及新城區(qū)建設(shè)上利用低息貸款大幅度投資，地方債務(wù)超過(guò)20萬(wàn)億，數(shù)額之大前所未有。中央所屬的國(guó)有企業(yè)也在上一輪財(cái)政信貸刺激政策中迅速擴(kuò)大了產(chǎn)能，在國(guó)內(nèi)外購(gòu)買(mǎi)資源、能源，甚至還有部分參與房地產(chǎn)市場(chǎng)投資，央企負(fù)債可能也已達(dá)到50萬(wàn)億之巨，資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)70%。隨著能源，資源和房?jī)r(jià)的持續(xù)下行風(fēng)險(xiǎn)，許多貸款均可能在未來(lái)變?yōu)閴馁~。

　　在這種情況下，過(guò)快推進(jìn)利率自由化只會(huì)提高利率，并迫使地方政府和國(guó)有企業(yè)大批債務(wù)顯性化為銀行的不良貸款，而隨著中央政府為了防止影子銀行風(fēng)險(xiǎn)，而不得不逐步收縮信貸，加上美國(guó)推出量化寬松而必然帶來(lái)的全球利率上升，地方政府和房地產(chǎn)商會(huì)發(fā)現(xiàn)借款日益困難，而這必然進(jìn)一步導(dǎo)致資金短缺的地方政府出售更多的土地，促使資金不足的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商清算住房庫(kù)存。這樣就很容易帶來(lái)三、四線(xiàn)城市房?jī)r(jià)預(yù)期改變，房?jī)r(jià)下跌，甚至是地產(chǎn)泡沫破滅。一旦這種情況出現(xiàn)，銀行壞賬增加，必然進(jìn)一步大幅度收縮信貸，然后一、二線(xiàn)城市房地產(chǎn)泡沫也開(kāi)始破裂，最終致使國(guó)有銀行承受新一輪的巨額不良貸款。更糟糕的是，由于金融自由化導(dǎo)致的銀行間激烈競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)帶來(lái)銀行利潤(rùn)變薄，銀行消化不良貸款的能力也將變?nèi)?，銀行也開(kāi)始破產(chǎn)。

　　如果日本的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚪o我們提供任何教訓(xùn)，那就是日本1990年代房地產(chǎn)泡沫破裂后，其1980年代推動(dòng)的利率自由化反而變成了一個(gè)詛咒，使得日本銀行在房地產(chǎn)市場(chǎng)崩潰時(shí)沒(méi)有足夠資金撥備不良貸款，結(jié)果是大批銀行破產(chǎn)。

　　實(shí)際上，即使沒(méi)有明年美國(guó)退出量化寬松所導(dǎo)致的資金從發(fā)展中國(guó)家外流，全球利率上升，中國(guó)政府也會(huì)因?yàn)檫^(guò)去信貸過(guò)分寬松而不得不收緊信貸，利率上升是一個(gè)大概率事件，錢(qián)荒在未來(lái)會(huì)不斷出現(xiàn)，利率自由化和資本賬戶(hù)自由化可能加速中國(guó)房地產(chǎn)崩盤(pán)和金融危機(jī)的出現(xiàn)。

　　重新大幅度調(diào)整稅收制度仍為時(shí)過(guò)早

　　為重振實(shí)體經(jīng)濟(jì)，一些學(xué)者呼吁在政府要逐步降低經(jīng)濟(jì)的整體稅負(fù)。即使這個(gè)措施在理論上是正確的，但在時(shí)間點(diǎn)選擇上也可能是錯(cuò)誤的。

　　目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的直接威脅是過(guò)度投資和缺乏持續(xù)增長(zhǎng)的消費(fèi)需求。稅收減免可能有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)收益，并救活那些在生死線(xiàn)上掙扎的企業(yè)，但這種措施卻不會(huì)創(chuàng)造新的持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。

　　更重要的是，債臺(tái)高筑的地方政府已無(wú)力再減免稅收。事實(shí)上，許多地方政府正努力從企業(yè)中獲得更多稅收以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和土地出讓收入增速下降所帶來(lái)的損失。與此同時(shí)，近年來(lái)中央政府財(cái)政支出增長(zhǎng)也已超過(guò)收入增速，并且考慮到未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的前景，未來(lái)政府支出、尤其是社會(huì)保障支出的增速不會(huì)下降。因此，減稅空間是非常有限的。

　　另外一個(gè)措施是開(kāi)征房產(chǎn)稅。但房產(chǎn)稅要全面開(kāi)征，需要很多條件，尤其是在當(dāng)前地方政府無(wú)法為城市居民提供充分公共安全、基本教育等公共服務(wù)，導(dǎo)致絕大部分城市購(gòu)房居民不得不支付高額物業(yè)費(fèi)雇傭保安保障小區(qū)安全，而同時(shí)城市房?jī)r(jià)又畸高的情況下，全面開(kāi)征房產(chǎn)稅并作為地方政府替代性稅收來(lái)源，在短期是難以實(shí)現(xiàn)的；而只對(duì)第二套及以上住房征收房產(chǎn)稅，不僅難以籌措足夠資金來(lái)替代土地出讓金，而且實(shí)施上也會(huì)因?yàn)橹贫ㄕ呋蛴绊懻咧贫ǖ娜俗约阂话阌卸嗵鬃》慷嬖谳^大阻力。

　　即使中央政府強(qiáng)行推動(dòng)對(duì)二套以上住房征稅，也可能催生很多三四線(xiàn)城市本已脆弱的房產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)期發(fā)生改變，甚至導(dǎo)致房產(chǎn)拋售、直接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。鑒于許多三線(xiàn)或四線(xiàn)城市本就岌岌可危的房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀，有理由相信財(cái)產(chǎn)稅的實(shí)行有可能成為壓垮這些地方房地產(chǎn)泡沫的最后一根稻草。

　　另一項(xiàng)財(cái)稅體制改革的建議，則是中國(guó)應(yīng)對(duì)資源及能源使用征收更高賦稅，這個(gè)改革的方向也許是正確的，因?yàn)橹袊?guó)的資源、能源價(jià)格太便宜，污染太重，但推動(dòng)這項(xiàng)改革的時(shí)機(jī)也不能說(shuō)特別合適。比如，在能源、資源需求旺盛的前提下，如2005、2006年的時(shí)候推動(dòng)這個(gè)改革，那就是可行也有利的。但如果目前面對(duì)的是能源、原材料行業(yè)增長(zhǎng)放緩及產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩，過(guò)快加稅只會(huì)抑制增長(zhǎng)，甚至導(dǎo)致國(guó)企為主的能源、原材料行業(yè)企業(yè)大批虧損乃至倒閉，迅速增加銀行體系的不良貸款。

　　同理，當(dāng)前階段對(duì)解除煤炭、鋼鐵和電力等行業(yè)的國(guó)有壟斷行業(yè)推動(dòng)民營(yíng)行業(yè)的進(jìn)入管制，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也未必有太大幫助。這是因?yàn)樯鲜鲂袠I(yè)已經(jīng)面臨著嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩，未來(lái)面對(duì)的是如何收縮，但又不希望過(guò)快收縮的問(wèn)題，解除對(duì)這些行業(yè)的進(jìn)入管制并不能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的顯著增長(zhǎng)。

　　改革從何開(kāi)始突破？

　　在選擇改革應(yīng)該從哪些方面首先開(kāi)始突破時(shí)，特別需要優(yōu)先考慮那些可以在短期內(nèi)就帶來(lái)經(jīng)濟(jì)乃至財(cái)稅增長(zhǎng)的領(lǐng)域，從而使政府乃至全社會(huì)在持續(xù)增長(zhǎng)中建立支持改革的信心，也有利于通過(guò)做大蛋糕，并設(shè)定合理補(bǔ)償機(jī)制來(lái)減少利益集團(tuán)對(duì)改革可能施加的強(qiáng)大阻力。

　　我認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制改革，應(yīng)該從那些產(chǎn)能因國(guó)有壟斷而仍然不足的行業(yè)開(kāi)始，主要是產(chǎn)能仍然不足的少數(shù)高端服務(wù)業(yè)、制造業(yè)部門(mén)與土地改革。

　　在電信，交通（公路交通與航空），石油石化、醫(yī)療保健和教育、以及一些地方公用事業(yè)等部門(mén)，解除民營(yíng)資本的進(jìn)入管制將有利于更多民間投資的進(jìn)入，并產(chǎn)生較高的資產(chǎn)回報(bào)率。當(dāng)然，這些行業(yè)的背后都有較為強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)，他們會(huì)全力阻礙放開(kāi)行業(yè)進(jìn)入管制的改革。

　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在這些部門(mén)推動(dòng)改革，政府強(qiáng)大的政治意愿至關(guān)重要，但同時(shí)也必須指出，即使中央現(xiàn)在下決心開(kāi)始推動(dòng)，中國(guó)也可能需要多年才能夠逐步實(shí)現(xiàn)這些部門(mén)的效率提升和產(chǎn)出及就業(yè)增長(zhǎng)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也同時(shí)表明，如果在這些行業(yè)解除進(jìn)入管制的措施不當(dāng)，就可能帶來(lái)新的問(wèn)題，比如，如果僅僅是允許私營(yíng)部門(mén)參股這些行業(yè)，而不是發(fā)放更多的牌照允許私營(yíng)部門(mén)作為平等主體參與競(jìng)爭(zhēng)，那么結(jié)果往往會(huì)是這些部門(mén)的產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有提升，價(jià)格也沒(méi)有降低，經(jīng)濟(jì)、就業(yè)增長(zhǎng)亦無(wú)從談起。

　　因此，未來(lái)要推動(dòng)打破這些行業(yè)壟斷的改革，必須做好足夠的理論和操作準(zhǔn)備，仔細(xì)研究國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，才有可能取得合意的結(jié)果。給定中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的困局，尤其是本應(yīng)在這些行業(yè)獲得高質(zhì)量就業(yè)的大學(xué)生就業(yè)日益困難、未來(lái)可能成為社會(huì)不穩(wěn)定因素的嚴(yán)峻局面，中央政府真應(yīng)該有“壯士斷腕”的精神，毫不遲疑、但非常謹(jǐn)慎地推動(dòng)這些行業(yè)的改革。

　　另一個(gè)擁有顯著增長(zhǎng)潛力的產(chǎn)業(yè)部門(mén)則是土地與房地產(chǎn)部門(mén)。目前中國(guó)的土地有兩種基本類(lèi)型：城市土地為國(guó)家所有；農(nóng)村土地為農(nóng)村集體所有。但目前體制下，只有城市政府有權(quán)以城市發(fā)展為名從農(nóng)民手中征地。這不僅剝奪了城市郊區(qū)農(nóng)村居民自身開(kāi)發(fā)土地的權(quán)利，城市商、住用地和住房成本也因地方政府為了自身財(cái)政利益而壟斷限供商、住用地被推高。

　　但未來(lái)改革進(jìn)程中，簡(jiǎn)單地宣稱(chēng)要“建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)土地市場(chǎng)”，乃至直接廢除現(xiàn)有的征地制度也過(guò)度理想化，而且這個(gè)改革也會(huì)因?yàn)榈胤秸酥林醒胫鞴懿块T(mén)的堅(jiān)決反對(duì)而難以實(shí)現(xiàn)。最重要的是，和1980年代的價(jià)格改革帶來(lái)的全面通貨膨脹的效果相似，簡(jiǎn)單化地在釋放出海量的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)之前，推動(dòng)集體建設(shè)用地入市，就會(huì)引起房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)期改變甚至直接導(dǎo)致城市房地產(chǎn)泡沫崩盤(pán)。

　　顯然，中國(guó)的政策制定者面臨一個(gè)兩難：不打破地方政府對(duì)商住用地的壟斷，就無(wú)法消除房地產(chǎn)泡沫化的主要制度基礎(chǔ)，結(jié)果是房地產(chǎn)還會(huì)進(jìn)一步泡沫化而最后破裂；但在房地產(chǎn)已經(jīng)嚴(yán)重泡沫化的情況下，過(guò)快打破壟斷則會(huì)導(dǎo)致泡沫直接破裂。

　　因此，要推動(dòng)難度很大的土地制度改革，不是僅僅通過(guò)發(fā)布諸如“建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)土地市場(chǎng)”之類(lèi)的政策性文件，就可以解決問(wèn)題的。有效的改革，需要政府和學(xué)術(shù)界非常扎實(shí)研究這個(gè)改革領(lǐng)域所面臨的具體情況，尤其是深入考察改革后利益相關(guān)方的潛在損益，以此為基礎(chǔ)制定相對(duì)完善的利益補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，既向利益群體施加必須改革的壓力，也給其足夠經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來(lái)配合改革。只有做到這一點(diǎn)，才能夠?qū)崿F(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。

　　漸進(jìn)推動(dòng)土地-戶(hù)籍改革的路線(xiàn)圖

　　以土地改革為例，我認(rèn)為，未來(lái)10年中國(guó)地方財(cái)政的順利轉(zhuǎn)型、乃至于農(nóng)民工市民化與新型城鎮(zhèn)化模式建立，最重要的突破口，并不主要在于戶(hù)籍制度改革，也不在于政府大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，而是應(yīng)該推動(dòng)漸進(jìn)式的土地制度改革。其基本點(diǎn)，是充分利用市場(chǎng)機(jī)制，讓城市郊區(qū)農(nóng)民給外來(lái)農(nóng)民工蓋房子，以此增加城市中低端住房供給，在化解當(dāng)前中央房地產(chǎn)調(diào)控兩難，有效推動(dòng)增長(zhǎng)的同時(shí)，逐漸消除房地產(chǎn)泡沫，并逐步為地方政府創(chuàng)造可持續(xù)的稅基。

　　目前，中央的房地產(chǎn)調(diào)控政策面臨兩難，不進(jìn)行調(diào)控會(huì)使房地產(chǎn)進(jìn)一步泡沫化，而持續(xù)進(jìn)行房?jī)r(jià)調(diào)控又可能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下行。因此，必須調(diào)整政策思路，主要是要在抑制房地產(chǎn)泡沫，但又要防止其崩盤(pán)的情況下，有效解決大量城市流動(dòng)人口進(jìn)入城市永久定居的居住、教育融資問(wèn)題。

　　為此，中國(guó)可借鑒德、日、中國(guó)臺(tái)灣的區(qū)段征收、市地重劃經(jīng)驗(yàn)，政府通過(guò)主導(dǎo)土地發(fā)展權(quán)，改造基礎(chǔ)設(shè)施，重劃容積率，釋放土地增值收益。具體而言，可以考慮采取如下措施：

　　首先，改革征地體制。地方政府不再按既有體制實(shí)施征地——土地一級(jí)開(kāi)發(fā)——壟斷性出讓?zhuān)桥c作為原土地權(quán)利人的城郊村村集體、村民談判，政府無(wú)償切走集體土地一個(gè)比例，部分作為基礎(chǔ)設(shè)施用地，其余拍賣(mài)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，征收比例視城中村實(shí)際情況（人口、密度、地價(jià)等）大致確定在30-50%之間。政府負(fù)責(zé)相應(yīng)地段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供。

　　其次，剩余土地可以在直接轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的情況下，將土地開(kāi)發(fā)權(quán)賦予村集體與村民，同時(shí)靈活運(yùn)用規(guī)劃手段適當(dāng)提高地段容積率，確保村民留用土地資產(chǎn)的有效增值。獲得部分土地開(kāi)發(fā)權(quán)的村集體與村民，直接發(fā)放國(guó)有土地使用權(quán)證，允許其在限定條件下進(jìn)行開(kāi)發(fā)。村民可自行組織向銀行貸款，或聯(lián)合其他主體合作開(kāi)發(fā)，解決集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)難以獲得融資的問(wèn)題。

　　第三，為防止對(duì)既有房地產(chǎn)市場(chǎng)造成過(guò)大沖擊，政府可以對(duì)村集體、村民留用土地開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限定?？梢?guī)定上述村民開(kāi)發(fā)只能建設(shè)面向低收入群體的出租房，或建設(shè)住房在一定時(shí)期內(nèi)（如10-15年內(nèi)）只能出租、不能出售，且需要交納出租屋收入所得稅或房產(chǎn)稅。

　　最后，對(duì)于存量小產(chǎn)權(quán)房，結(jié)合珠三角“三舊改造”的經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步完善，再補(bǔ)交一定土地出讓金或向政府無(wú)償讓渡部分基礎(chǔ)設(shè)施或公益事業(yè)用地，并通過(guò)改造達(dá)到一定基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)后，相應(yīng)土地實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，符合條件后逐步轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)，地方政府對(duì)一定面積或套數(shù)以上住房抽取房產(chǎn)稅或出租屋收入所得稅。

　　我們認(rèn)為，采取上述改革措施，就可在政府不用投入過(guò)多資源建設(shè)保障性住房情況下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決大部分城市流動(dòng)人口市民化過(guò)程中的住房問(wèn)題，同時(shí)還兼顧了城郊村農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而通過(guò)城市規(guī)劃控制來(lái)控制開(kāi)發(fā)節(jié)奏，上述改革也可避免改革措施對(duì)城市商品房房?jī)r(jià)造成過(guò)大沖擊，但同時(shí)也對(duì)投機(jī)者釋放“炒作沒(méi)有前途”的信號(hào)，之后政府就可以全面取消當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控政策。上述改革還可以結(jié)合出租屋或房產(chǎn)稅的收取，配合中央地方投資，為在相應(yīng)地段建立和運(yùn)營(yíng)城市公立學(xué)校接受農(nóng)民工子弟全面入學(xué)融資，配合異地高考政策的改革，解決了農(nóng)民工住房與子女就學(xué)、升學(xué)問(wèn)題后，戶(hù)籍改革就全面實(shí)現(xiàn)突破。

　　當(dāng)然，僅僅采用前述改革措施，仍然很難說(shuō)服地方政府支持改革。這是因?yàn)榈胤秸€有很多城市建設(shè)已在進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行，手上還有大量存量債務(wù)也要償還，他們必然希望進(jìn)一步壟斷土地供應(yīng)。

　　但中央政府和地方政府都應(yīng)該明白，目前中國(guó)地方依靠“土地財(cái)政”、“土地金融”并以高負(fù)債推動(dòng)的大規(guī)模工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、新城區(qū)建設(shè)，確實(shí)是一個(gè)“擊鼓傳花”式的“龐氏騙局”，不改革只有死路一條。必須痛下決心加以改變，但同時(shí)也需要指出，即使不再按照傳統(tǒng)方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地。完全可以通過(guò)對(duì)這些存量土地更集約化利用和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)確保未來(lái)十年左右過(guò)渡期內(nèi)地方政府持續(xù)獲取的土地收益。具體而言，由于各地殺價(jià)招商引資，中國(guó)絕大部分城市工業(yè)用地效率非常低下，因此，完全可以考慮采取包括空地閑置稅，規(guī)劃調(diào)整、政府與廠商合作開(kāi)發(fā)等各種手段，推動(dòng)政府與原工業(yè)用地者重新談判。

　　當(dāng)然，中央需要在商、住用地“招、拍、掛”出讓的政策上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，允許地方政府與原土地權(quán)利人（那些已獲低價(jià)工業(yè)用地的制造業(yè)投資者）之間建立一個(gè)合理的收益分配談判機(jī)制。政府可以逐步調(diào)整規(guī)劃用地性質(zhì)，同時(shí)允許原工業(yè)用地廠商直接與商住用地開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土地交易，政府通過(guò)累進(jìn)土地增值稅（或商住用地出讓金補(bǔ)交）來(lái)獲得土地變性所帶來(lái)的部分增值收益。這種做法，在以前劃撥用地入市的操作中早有經(jīng)驗(yàn)，因此不難推動(dòng)。此外，上述措施帶來(lái)的商住用地開(kāi)發(fā)，還可以為地方政府帶來(lái)可觀的營(yíng)業(yè)稅等稅收。

　　我們的測(cè)算表明，如果措施得當(dāng)，過(guò)渡期內(nèi)上述措施基本可以覆蓋地方政府因?yàn)橥恋刂贫雀母锒鴰?lái)的財(cái)政損失，并為地方政府償還巨額債務(wù)創(chuàng)造相當(dāng)資源。

　　前述兩方面措施結(jié)合，就有助于消化目前中國(guó)嚴(yán)重過(guò)剩的鋼鐵、建材等房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能，有助于化解地方政府的巨額存量債務(wù)；這些措施不僅可以逐步消解城市房地產(chǎn)泡沫，讓城市居民將其收入更多用于非住房消費(fèi)，還可促進(jìn)流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)舉家遷移，抑制城市中、低端勞動(dòng)力工資的過(guò)快上漲；上述措施有助于流動(dòng)人口子女實(shí)現(xiàn)城市公立學(xué)校就學(xué)，配合各省高考入學(xué)指標(biāo)隨就學(xué)兒童人數(shù)的調(diào)整，也可以解決流動(dòng)人口子女異地就學(xué)、升學(xué)的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍改革的突破。上述改革措施可以從多方面增加內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧，為未來(lái)長(zhǎng)期建立以財(cái)產(chǎn)稅和市政債為主體的地方公共財(cái)政體系贏得寶貴的轉(zhuǎn)軌期。

　　我認(rèn)為，考慮到中國(guó)目前需要進(jìn)行的各種改革所涉及利益格局復(fù)雜性及真正推行改革的所面臨的難度，政府現(xiàn)在就應(yīng)該在制定全局性的改革規(guī)劃后，全力推動(dòng)學(xué)術(shù)界乃至民間對(duì)一些重大政策改革問(wèn)題進(jìn)行深入的公共政策辯論。唯有如此，才能夠真正助推改革，給改革者增加動(dòng)力，讓被改革者產(chǎn)生壓力。

　　當(dāng)中國(guó)的改革走到了今天，無(wú)論是學(xué)術(shù)界的充分準(zhǔn)備和有效辯論、還是學(xué)術(shù)界與政府部門(mén)的良性互動(dòng)，對(duì)正確選擇改革突破口都非常重要。即使選擇對(duì)了改革的突破口和順序，也還需要政府領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)改革的堅(jiān)強(qiáng)決心和推動(dòng)改革的高度政治能力和智慧，才有可能最后實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，避免經(jīng)濟(jì)和社會(huì)出現(xiàn)大問(wèn)題。