黨的十八大召開之前，社會(huì)各界普遍感覺到改革走到了一個(gè)新的階段：一方面，比較容易入手的領(lǐng)域已經(jīng)改得差不多了，剩下沒有觸及的是比較難辦的；另一方面，改革也面臨一些在改革中形成的問(wèn)題，需要對(duì)改革進(jìn)行改革。面臨新的形勢(shì)，人們深感不能僅靠“摸著石頭過(guò)河”的方式了，因此開始呼吁對(duì)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

　　但什么是頂層設(shè)計(jì)？當(dāng)時(shí)沒有人能清楚地界定清楚。十八大報(bào)告可以視為新一個(gè)10年的頂層設(shè)計(jì)，但它只是一個(gè)總的綱領(lǐng)，不能等同于頂層設(shè)計(jì)的全部?jī)?nèi)容。到了十八屆三中全會(huì)，“頂層設(shè)計(jì)”的表述被寫進(jìn)了中央文件，提出要將“頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河結(jié)合起來(lái)”。

　　改革推進(jìn)者

　　一直以來(lái)，一些人常常喜歡說(shuō)：中國(guó)的改革主要是經(jīng)濟(jì)體制方面的改革，政治體制改革沒有跟上。這一說(shuō)法的理論前提是政治與經(jīng)濟(jì)是兩個(gè)分離的自主領(lǐng)域。但政治與經(jīng)濟(jì)的分離是現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)創(chuàng)造的一個(gè)神話，政治與經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)實(shí)中密不可分。改革的確主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域展開，但其影響絕非限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；相應(yīng)地，政治體制在形式上雖未進(jìn)行大的改革，但其實(shí)質(zhì)卻已在經(jīng)濟(jì)改革的帶動(dòng)下發(fā)生了重大變化。

　　“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”是憲法賦予中央政府（國(guó)務(wù)院）的職權(quán)，這個(gè)授權(quán)在過(guò)去的改革中得到了實(shí)在的踐行。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的主導(dǎo)權(quán)幾乎可以等同于改革的主導(dǎo)權(quán)。過(guò)去的改革雖然以“摸著石頭過(guò)河”為主，但也包含著頂層設(shè)計(jì)的因素。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，這個(gè)權(quán)力是掌握在中央政府手中的。

　　呼吁頂層設(shè)計(jì)的人士從一開始就建議恢復(fù)體改委，或設(shè)立一個(gè)功能類似于體改委的機(jī)構(gòu)，在改革推進(jìn)中發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用。在很多人看來(lái)，體改委在改革早期發(fā)揮了頂層設(shè)計(jì)的功能。

　　體改委全稱是“國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)”，1982年設(shè)立，是國(guó)務(wù)院組成部門。鄧小平被稱為“改革開放的總設(shè)計(jì)師”，但鄧小平只是指出了改革的大方向，具體的改革舉措均交給國(guó)務(wù)院辦理，這使得國(guó)務(wù)院在事實(shí)上同時(shí)擁有了改革的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。而在國(guó)務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)，體改委扮演了改革推動(dòng)器的角色。

　　尤其在1980年代，體改委在重大改革措施的設(shè)計(jì)方面所起的作用是無(wú)論怎么形容都不為過(guò)的。而且當(dāng)時(shí)的機(jī)制靈活，少有條條框框的限制，一批初出茅廬的年輕人（現(xiàn)任政治局常委、中紀(jì)委書記王岐山就是其一）在杜潤(rùn)生的帶領(lǐng)下操刀了很多重大改革方案。這段歷史如今已成佳話。另外，1985年9月由體改委召集的“巴山輪會(huì)議”正式引入了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，確立了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的思想傾向，為改革奠定了指導(dǎo)思想。

　　進(jìn)入1990年代，體改委的作用逐步淡化，1998年改為體改辦，2003年體改辦并入發(fā)改委。

　　另一個(gè)主持經(jīng)濟(jì)體制改革、比體改委級(jí)別更高的機(jī)構(gòu)是中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組。該小組同樣成立于1980年代，除江澤民擔(dān)任過(guò)組長(zhǎng)之外，其他時(shí)間組長(zhǎng)均由國(guó)務(wù)院總理?yè)?dān)任。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組與體改委在交叉時(shí)期的工作關(guān)系如何協(xié)調(diào)，外界不得而知，但朱镕基接過(guò)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)職務(wù)的時(shí)間和體改委改為體改辦的時(shí)間是一致的，都是1998年。

　　中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭負(fù)責(zé)起草每年的《政府工作報(bào)告》，制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展5年規(guī)劃以及籌備中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等重要工作。

　　這種機(jī)制設(shè)計(jì)和長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)黨的高層領(lǐng)導(dǎo)工作分工的方式有關(guān)?！度嗣袢?qǐng)?bào)》海外版曾刊發(fā)學(xué)者胡鞍鋼文章，把這種領(lǐng)導(dǎo)體制稱為“集體總統(tǒng)制”，意思是政治局常委分工合作與協(xié)調(diào)合力，這樣能夠更好發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，許多具體改革領(lǐng)域的統(tǒng)籌和執(zhí)行工作由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。比如住房改革、醫(yī)療改革等涉及國(guó)計(jì)民生的重大改革議題，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)都設(shè)在國(guó)務(wù)院。

　　十八屆三中全會(huì)決定，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)過(guò)短暫的等待，領(lǐng)導(dǎo)小組揭開面紗，中共中央總書記習(xí)近平擔(dān)任組長(zhǎng)。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)6個(gè)專項(xiàng)小組，包括經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，涉及經(jīng)濟(jì)議題的改革顯然會(huì)納入這個(gè)小組的領(lǐng)導(dǎo)范圍。

　　隨即，各省、市、自治區(qū)相繼成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組；另?yè)?jù)報(bào)道，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的一些部委，包括環(huán)保部、國(guó)資委、農(nóng)業(yè)部及證監(jiān)會(huì)，也已經(jīng)成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。這表明，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)起了頂層設(shè)計(jì)的職能，并通過(guò)各地方各部門的對(duì)口機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)全面深化改革進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。

　　一個(gè)值得一提的細(xì)節(jié)是，十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》的起草工作是由時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶領(lǐng)銜的，而十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》則由中共中央總書記習(xí)近平親自擔(dān)任起草小組組長(zhǎng)，新華社對(duì)此發(fā)文強(qiáng)調(diào)，“這也是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人首次擔(dān)任全會(huì)文件起草組負(fù)責(zé)人，彰顯了黨中央對(duì)全面深化改革的高度重視?！?/span>

　　在法治軌道上改革

　　黨的十七大已經(jīng)提出，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。十八大以來(lái)，尤其是十八屆三中全會(huì)以來(lái)，落實(shí)這一目標(biāo)的步驟開始提速。

　　法治對(duì)行政權(quán)的制約也在加強(qiáng)。改革，就意味著變法。過(guò)去“摸著石頭過(guò)河”的改革強(qiáng)調(diào)的是敢闖敢試，先破后立，這必然出現(xiàn)改革舉措與既有法律規(guī)定的沖突，或者對(duì)立法尚不完善的領(lǐng)域的突破，以至于“改革總是從違法開始”成了全社會(huì)習(xí)以為常的現(xiàn)象。隨著全國(guó)人大于2011年宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，已經(jīng)是時(shí)候“把改革關(guān)進(jìn)制度的籠子”了。

　　2月28日，即2014年“兩會(huì)”開幕的3天之前，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議，并在講話中強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。據(jù)報(bào)道，習(xí)近平在早些時(shí)候就對(duì)法律和改革的問(wèn)題做出指示：改革中遇到需要修改法律的情況，要先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。

　　這就明確了改革的法理邏輯：黨中央先進(jìn)行政治決策，然后由人大立法，再由政府實(shí)施。這意味著將不再允許在法治框架以外搞各種突破法律的“試點(diǎn)”，即便需要進(jìn)行制度創(chuàng)新的探索，也得先有法律授權(quán)。一個(gè)例子是，在2013年國(guó)務(wù)院提交的關(guān)于在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的議案中，原本有“授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)”的表述，在全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)有委員認(rèn)為應(yīng)該明確授權(quán)的范圍，不能擴(kuò)大授權(quán)，最后通過(guò)的決定是刪去了“等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)”，將授權(quán)僅限于上海自貿(mào)區(qū)。

　　綜上所述，頂層設(shè)計(jì)的含義已經(jīng)逐步清晰起來(lái)。在機(jī)制上，頂層設(shè)計(jì)的擔(dān)負(fù)者是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)；在內(nèi)容上，頂層設(shè)計(jì)理順了權(quán)力運(yùn)行的邏輯，尤其政府行為要在法治的軌道上運(yùn)行。深化改革的目標(biāo)、機(jī)制和推進(jìn)方法都已經(jīng)確定，接下來(lái)就要看具體執(zhí)行了。讓我們拭目以待。